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Für eine kooperative Verwaltung

August 16th, 2011 · 2 Kommentare

Gastautorin: Sabine Leutheusser-Schnarrenberger, Bundesministerin der Justiz

An die Rolle des Öffentlichen Dienstes als unmittelbarer Dienst an den Bürgerinnen und Bürgern werden zunehmend höhere Ansprüche gestellt. Proteste wie in Stuttgart und Volksentscheide wie in Hamburg haben gezeigt, dass viele Bürgerinnen und Bürger aktiv an der Lösung drängender gegenwärtiger Gemeinwohlfragen teilhaben und Entscheidungen mitgestalten wollen. In einem pluralistischen und ausdifferenzierten Gemeinwesen erheben immer mehr Bürgerinnen und Bürger, Unternehmen und organisierte Interessen den Anspruch, bei steigender Komplexität stärker beteiligt zu werden.

Politische Themen werden in Zeiten sozialer Netzwerke nicht mehr nur von den Tagesordnungen der Parlamente in Bund, Ländern und Gemeinden, sondern durch spontane, schnelle und wirkmächtige virtuelle Kommunikationsprozesse gesetzt. Der Verwaltung steht im besten Fall ein hohes Maß an externem Sachverstand, im schlechtesten Fall massiver und kaum überwindbarer Widerstand gegenüber.
Eine Verwaltung, die diesen verstärkten Partizipationsanforderungen nur obrigkeitsstaatlich begegnet, wird dauerhaft keine Akzeptanz für ihr Handeln finden. Die anschwellenden Forderungen lassen sich durch die klassische formelhafte Einbindung einzelner Meinungen und Ansichten in Verfahren nur noch teilweise befriedigen

Kooperativ statt hierarchisch

In einer solchen Situation verliert klassisches Verwaltungshandeln im Subordinationsverhältnis an Steuerungskraft und Alternativen müssen gesucht werden, um den Steuerungsauftrag und -anspruch des Öffentlichen Dienstes auf andere Art und Weise umsetzen zu können. An die Stelle der einseitigen Entscheidung nach bloßer Anhörung kann ein wechselseitiger Prozess treten, in dem durch Informationsgewährung, Einbindung und Verhandlungen auf gleicher Ebene Vertrauen geschaffen wird. An die Stelle der hierarchischen tritt die kooperative Verwaltung. Dabei ist allerdings sorgfältig darauf zu achten, dass das Verhandeln transparent und nachvollziehbar erfolgt, um dem Einwand der informellen Einflussnahme begegnen zu können.

Kooperatives Handeln ist für den Öffentlichen Dienst an sich jedoch nichts Neues. Bürgernähe ist schon länger ein Leitanspruch der Verwaltung. Die in der Wissenschaft vielgebrauchten Begriffe wie “Governance” oder “postklassische Bürokratie” sind vielfach alter Wein in neuen Schläuchen. Die klassische Bürokratie, wie sie Max Weber im 19. Jahrhundert mit den Kernelementen Hierarchie, Regelsteuerung und Rechtsförmigkeit beschrieben hat, ist bereits seit den 60er-Jahren erheblich umgebaut und bürgernäher ausgebaut worden. Die aktuelle Herausforderung besteht darin, die klassischen Partizipationsinstrumente angesichts einer nochmals selbstbewusster agierenden Öffentlichkeit und einer sich beschleunigenden Kommunikation auszubauen und an die neuen Bedürfnisse anzupassen.

Für die öffentliche Verwaltung ist kooperatives Verhalten das Gebot der Stunde. Kooperative Verwaltung besitzt klare Vorteile bei der Kompromiss- und Konsensstiftung, weil sich Bürgerinnen und Bürger einbringen können und sich neue und flexible Problemlösungen finden lassen, die eine größere Zahl von Akteuren in den Einscheidungsprozess einbinden und Rechtsbehelfe vermeidbar werden lassen. Die Verwaltung wird zum Partner, bei dem das nicht hoheitliche, jedenfalls aber das konsensorientierte Handeln der Verwaltung im Vordergrund steht.

Grenzen der Kooperation

Kooperative Verwaltung kennt aber auch Grenzen. Die Entscheidungen sind letztlich von der Verwaltung zu treffen, die für das Ergebnis eines Aushandlungsprozesses die rechtliche und politische Verantwortung trägt. Sie muss selbst bei weiten Beurteilungs-, Gestaltungs- oder Ermessensspielräumen am Ende rechtlich einwandfreie Entscheidungen treffen. Die Verwaltung trägt Verantwortung, die Prinzipien des demokratischen Rechtsstaates, den Minderheitenschutz und die Achtung der Grundrechte zu wahren. Im Bereich der gebundenen Verwaltung, also überall dort, wo das Gesetz der Verwaltung keine Spielräume lässt, sondern ihr strikte Vorgaben macht, beschränkt sich kooperatives Verwaltungshandeln auf eine intensive Information und Beteiligung der Betroffenen. Ein Aushandeln des Ergebnisses kann jedoch nicht in Betracht kommen, weil der demokratisch legitimierte Gesetzgeber die Entscheidung bereits vorgegeben hat.

Dieser Artikel ist in der August-Ausgabe des Behörden Spiegel erschienen.

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Tags: Verwaltungsmodernisierung

2 Antworten bis jetzt ↓

  • 1 Thomas Langkabel // Aug 16, 2011 at 12:17

    Lesenswert und inhaltlich richtig. In der Konsequenz bedeutet dies, dass die Verwaltung im Vorfeld von Entscheidungen mehr Offenheit anbieten und vor allem auch den Nachweis führen muss, dass keine Feigenblatt-Partizipation geboten wird. Die öffentlichen Beiträge und Argumentationen müssen als wertvolle Hilfe und nicht als lästiges Übel betrachtet werden, es muss erkennbar werden, dass die externe Beteiligung ernst genommen wird und Relevanz in der Entscheidungsfindung hat – auch wenn die eigentliche Entscheidung weiterhin in der klarer Verantwortung und Zuständigkeit getroffen werden muss. Aber – und ganz besonders wichtig – bessere Partizipationsmöglichkeiten für die Bürger müssen auch kompetent genutzt werden. Partizipation nach Bauchgefühl und auf dem Niveau von Stammtischparaolen bringt Deutschland und die Demokratie nicht weiter. Echte, ernsthafte Partizipation ist Arbeit und ist anstrengend, sie findet erst jenseits von bequemen Mausklicks oder „Gefällt mir“-Buttons statt. Informationen einholen, sich Sachkompetent machen, Argumente abwägen und zu eine fundierten eigenen Meinung gelangen – das sind Voraussetzungen für sinnvolle Partizipation. Dies muss die Verwaltung durch maximalen Offenheit, Transparenz und Informationsbereitstellung ermöglichen – aber die Bürgerinnen und Bürger müssen sich dann auf dieser Basis ihren Partizipationsbeitrag selber erarbeiten, wenn wir mehr wollen als eine bequeme, billige One-Klick-Partizipation. Und es muss sich auch bei den Bürgerinnen und Bürgern die Einsicht durchsetzen, dass ihre Beiträge eben Beiträge zu einer besseren Entscheidungsfindung sind und sie bestenfalls nur einen mittelbaren Einfluss auf eigentliche Entscheidung in legislativen und exekutiven Prozesse haben. Nicht nur die Verwaltung muss sich also bewegen…

  • 2 Wolfgang Ksoll // Aug 16, 2011 at 13:20

    „Ein Aushandeln des Ergebnisses kann jedoch nicht in Betracht kommen, weil der demokratisch legitimierte Gesetzgeber die Entscheidung bereits vorgegeben hat.“

    Das verstehe ich jetzt nicht. Nehmen wir als Beispiel das Zugangserschwerungsgesetz. Mit breiter Mehrheit hat unser Parlament in beiden Kammern und der Bundespräsident das Gesetz beschlossen und in Kraft gesetzt. Laut Bundesratsprotokollen hat auch die FDP in Bayern und Sachsen für das Gesetz gestimmt, obwohl die dortigen Koalitionsverträge eine Enthaltung ermöglicht hätten. 150.000 Bürger wendeten sich aber in einer Online-Petition gegen ein Belassen von Kinderpornografie im Netz mit leicht umgehbaren Sperren und forderten statt dessen die Löschung.

    Nun war aber das Gesetz in Kraft. Die schwarzgelbe Koalition hat aber in ihrem Koalitionsvertrag verhandelt, dass das Gesetz nicht angewendet werden soll, obwohl im Gesetz keine Ermächtigung enthalten, ist den Vollzug auszusetzen. Rechtswidrig wird das BKA von der Regierung gezwungen, ein Gesetz nicht anzuwenden, obwohl wir auch im Juli vom Bundesrat gehört haben, dass es bis 2012 in Kraft bleiben soll.

    Wir haben ein klares demokratisch legitimiertes Gesetz, eine klare Partizipation des Bürgers (dagegen) und die Exekutive setzt sich hin und verhandelt für sich die willkürliche Exekution eines Gesetzes auf Basis einer Koalitionsvereinbarung. Das ist das Gegenteil dessen, was in dem Beitrag hier behauptet wird.

    Bei allem Verständnis für politische Zwänge, kann es nicht angehen, dass Partizipation abgewehrt wird mit dem Hinweis auf Gesetze und für sich selbst nimmt man in Anspruch, Gesetze mal anzuwenden, mal nicht. Je nach Verhandlungsergebnis mit dem Koalitionspartner.

    Um es klar zu sagen: Ich freue mich, dass das BKA endlich angefangen, Kinderpornografie aus dem Netz zu löschen. Auch im Ausland. Aber es kann nicht angehen, dass die Regierung das BKA anweist, Gesetze nicht auszuführen und im gleichen Atemzug zur Abwehr von bürgerlicher Partizipation Gesetzestreue vorgibt. Damit schafft man Unglaubwürdigkeit und der Bürger wird zurecht zum Wutbürger und er wird von der Exekutive gezwungen, rechtswidrige Entscheidungen der Verwaltung vor Gericht durchzusetzen, wie wir es jetzt bei S21 wegen des Verdachts der Verfassungswidrigkeit befürchten müssen.

    Kooperation muss von der Verwaltungsspitze vorgelebt werden. Mut, auch Gestaltungsspielräume zu nutzen, muss auch dabei sein.

    (zu den altbackenen Betrachtungen über Weber empfehle ich einen geneigten Blick auf Niklas Luhmann zu werfen, der als Jurist und Soziologe ein moderneres Weltbild darlegt als das hier referenzierte aus dem 19. Jahrhundert.
    Am Rande: Governance wird nicht nur in der Wissenschaft sondern auch in der gesamten Wirtschaft gebraucht. Nur noch zu selten im öffentlichen Dienst).

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