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Krisenmanagement: Eine neue Herausforderung für das Public Management!?

Januar 25th, 2011 · 5 Kommentare

Autor: Prof. Dr. Tino Schuppan

Wenn ein Pastor einer kleinen fundamentalistischen Christengruppe in den USA mit der Verbrennung von Koran-Ausgaben droht und damit die globale Sicherheitslage durcheinander bringt, wenn Epidemien sich global in Windeseile ausweiten, wenn mittels Computerviren technische Anlagen von jedem Ort der Welt aus gezielt zerstört oder ausgeschaltet werden können, sind das deutliche Anzeichen einer sich ausweitenden Weltrisikogesellschaft. Das enorme Schadens- und Krisenpotenzial wird sichtbar, wenn über die Möglichkeit spekuliert wird, ob Terroristen mittels Computerviren von jedem Ort der Welt in jeder beliebigen Stadt der Welt den Strom abschalten können.

Krisen sind längerfristige Erscheinungen mit tiefgreifenden Veränderungen, die durch einen hohen Grad an Unsicherheit gekennzeichnet und nicht durch einfaches Notfallmanagement behoben werden können. Im Gegensatz zu Katastrophen, die auch durch Naturereignisse ausgelöst werden können, sind Krisen per definitionem ausschließlich „menschengemacht“. Beispielweise wurde die Krise in der Folge des Hurrikans Katrina 2005 in New Orleans nicht durch die Naturkatastrophe selbst ausgelöst, sondern durch das mangelhafte Katastrophenmanagement der USA, das dem eines Entwicklungslandes ähnelte. Die eigentliche Krise entwickelte sich erst aus dem Unvermögen mit der Katastrophe richtig umzugehen. Damit stellt sich die Frage, wie ein adäquates Management für Krisen aussehen kann und ob das Public Management hierfür etwas zu bieten hat.

Im Public Management wie in den Verwaltungswissenschaften spielt Krisenmanagement, das die Früherkennung und Prävention von Krisen, die unmittelbare Krisenreaktion und den Wiederaufbau umfasst, bis dato so gut wie keine Rolle. Hier geht es hauptsächlich um Management und Steuerung in Normalsituationen. Als Abweichung vom Normalfall wird bestenfalls die Steuerung von Veränderungsprozessen angesehen, in deren Rahmen im gewissen Umfang mit unvorhergesehenen Ereignissen zu rechnen ist.
Für ein funktionsfähiges Krisenmanagement sind jedoch klassische Management-Ansätze nur begrenzt hilfreich. Sie würden Krisen unter Umständen noch verstärken, weil bei anbahnender Krise schnelles sowie unkonventionelles Handeln und nicht konsensorientierte Entscheidungen gefragt sind.

Es stellt sich die Frage, ob Krisen überhaupt durch Management bewältigt werden können, zumal wir es zunehmend mit „neuartigen Krisen“ zu tun haben. Während „herkömmliche“ Krisen noch vergleichsweise überschaubar waren und gut bewältigt werden konnten, trifft das für so genannte „moderne Krisen“ immer weniger zu. Sie sind gekennzeichnet durch Schneeballeffekte, langen und ungewissen Verlauf sowie durch hohe, nicht abschätzbare ökonomische und soziale Kosten. Lineare Zusammenhänge von Ursache und Wirkungen existieren kaum, so dass Früherkennung und Krisenvermeidung oder ein späteres Intervenieren zusehends schwieriger werden.

“Im Zweifelsfall zählt Fachexpertise”

Die Herausforderung besteht vor allem darin, auf das Unerwartete vorbereitet zu sein. Es ist eine erhöhte Sensitivität für Gefährdungen zu entwickeln, ohne zu einer „paranoiden“ Organisation zu werden. Außerdem bedarf es einer Fehlerkultur, bei der u.U. auch kleinste Veränderungen ernst genommen werden. Hintergrund ist, dass sich viele kleine, scheinbar „belanglose Fehler“ kaskadenartig schnell zu dramatischen Folgen entwickeln können. In Krisenzeiten gelten zudem andere Prinzipien der Führung: Politiker präsentieren sich zwar gern bei Hochwasser, Waldbränden oder anderen Katastrophenfällen als „große Macher“ publikumswirksam in Stiefeln und rustikalen Pullovern; die Fäden haben jedoch andere in der Hand. In der Praxis zeigt sich, dass Personen aus der zweiten oder dritten Reihe häufig die besseren Krisenmanager sind. Es gilt: Im Zweifelsfall zählen Fachexpertise und die Fähigkeit, unter hohem Druck und Unsicherheit Entscheidungen treffen zu können und zu wollen.

“Krisenprävention hat keine Lobby”

Während eingetretene Krisen hohe Aufmerksamkeit erhalten, wird nach deren Bewältigung gern alles wieder vergessen; Krisenprävention hat keine Lobby. Welcher Politiker möchte schon gern seinen Wählern erzählen, dass sie sich zuhause für den Fall der Fälle diverse Vorräte anlegen sollen; auch Terrorwarnungen oder sonstige Vorsichtsmaßnahmen sind nicht sonderlich beliebt. Insofern ist die Art und Weise, wie bedacht und besonnen Ende des letzten Jahres die Terrorwarnung von Bundesinnenminister Thomas de Maizière herausgegebenen wurde als positives Gegenbeispiel zu sehen. Sie hat zu einem erheblichen Vertrauensgewinn in der Bevölkerung geführt. Krisenmanagement unterliegt eigenen Spielregeln und politischen Handlungsrationalitäten.

Auch die Governance ist im Krisenfall anders als in Normalsituationen: Klassische Kommunikationswege müssen umgangen werden, Stabsarbeit sowie schnelle Abstimmungen und Koordination sind ressort-, ebenen- und sektorübergreifend erforderlich. In Krisen wird Governance zu Management: aus „soft“ wird „hard coordination“. Hinzu kommen internationale Abstimmungen und Zusammenarbeit. Schließlich unterliegen der Wiederaufbau und die Prävention anderen Regeln, z.B. wenn staatliche Strukturen nach einer Katastrophe nicht mehr funktionieren, wie sich am Beispiel von Haiti nach wie vor drastisch zeigt.

Es wird deutlich, dass Krisenmanagement eine ganze Reihe besonderer Management-Instrumente erfordert, die bisher vom Public Management noch wenig berücksichtigt wurden. Das verwundert insofern, als gesellschaftliche Sicherheit einen Kernbereich der öffentlichen Aufgabenwahrnehmung darstellt und die Entwicklung von Krisenmanagement in der Praxis schon weit vorangeschritten ist. Insofern wäre ein Public Management, das sich auch auf Krisenmanagement erweitert, wünschenswert und in Anbetracht der fortgeschrittenen praktischen Entwicklung sowie der bestehenden Herausforderungen dringend geboten. Oder anders formuliert: Die Zeiten eines ausschließlich auf „Schönwetter-Management“ beschränkten Public Managements sind endgültig vorbei.

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Tags: Verwaltungsmodernisierung

5 Antworten bis jetzt ↓

  • 1 Philipp Mueller // Jan 25, 2011 at 13:06

    fantastisches Plädoyer für eine neue Kultur im Public Management. Fragen, die natürlich aufkommen sind:

    1. Inwiefern passt dies in die Debatte der 1990′er Jahre um die von Ulrich Beck als Risikogesellschaft beschriebene zweite Moderne?

    2. Was ist die Rolle von digitalen Plattformen, die in Krisen relevantes Wissen schnell aggregieren können, so dass faktenbasierte Entscheidungen getroffen werden können (www.ushahidi.org ist da ja inzwischen das klassische Beispiel: http://www.philippmueller.de/ushahidi-crowdsourcing-information-in-times-of-crisis/).

    3. Wie müssen curricula für die Ausbildung und im Bereich Executive Education aussehen, dass auf Krisenmanagement vorbereitet? Wir denken, darüber in Salzburg (www.smbs.at) seit längerem nach.

  • 2 Werner Willeke // Jan 31, 2011 at 15:15

    Der blutige Anschlag auf dem Moskauer Flughafen Domodedowo vom 24. Januar 2011 zeigt mit einem Nebeneinander von mehr als 10 verschiedenen Diensten als auch ungenügenden Prozeduren im Bereich “Gewährleistung von Sicherheit” leider die Aktualität des Beitrages von Tino Schuppan.

  • 3 Jörn von Lucke // Feb 2, 2011 at 12:16

    Der Beitrag der Verwaltungsinformatik

    Tino Schuppan zeigt die Notwendigkeit auf, warum sich die Verwaltungswissenschaften und das Public Management in Lehre, Forschung und Praxis auch mit Krisen- und Katastrophenmanagement auseinander setzen sollen. Allerdings kommt dabei der denkbare und wünschenswerte Beitrag der Verwaltungsinformatik meiner Einschätzung nach zu kurz. Moderne Informations- und Kommunikationstechnologien könnten wesentlich dazu beitragen, die Herausforderungen von Krisen und Katastrophen effizient und effektiv zu bewältigen, wenn entsprechende Werkzeuge, Anwendungen und Dienste zur Verfügung stehen.

    Mit deNIS I (http://www.denis.bund.de), dem deutschen Notfallvorsorge-Informationssystem des Bundesamtes für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe (BBK), gibt es seit vielen Jahren ein Portal, das als Einstiegspunkt auf Hintergrundinformationen zu Katastrophen, Vorsorgemaßnahmen und Verhaltensregeln verweist. Mit deNIS IIplus gibt es ein internes Netzwerk im Bereich des Zivil- und Katastrophenschutzes, um das Krisenmanagement bei außergewöhnlichen Gefahren- und Schadenslagen zu unterstützen. Die Kernelemente von deNIS IIplus bilden drei Module, die das Lagemanagement, das Meldemanagement und das Ressourcenmanagement unterstützen.

    Phillip Müller weist zu Recht darauf hin, dass im Zeitalter von Open Government und Open Data diese Ansätze der ersten E-Government-Generation durch offene, global angelegte Aktivitäten sinnvoll ergänzt werden können. Eine gezielte und behutsame Öffnung kann hier weitere wertvolle Impulse bringen. In der Tat bietet Ushahadi (http://www.ushahidi.com) kostenlos wertvolle Open-Source-Werkzeuge für Krisensituationen an, um verteilte Daten per SMS, Email oder das Internet zu sammeln, zu visualisieren und zu verteilen. Die Haiti Crisis Map (http://haiti.ushahidi.com) oder die Chile Crisis Map (http://chile.ushahidi.com) sind eindrucksvolle Beispiele. Da nach dem Erdbeben in Haiti 2010 kaum vernünftiges Kartenmaterial für die Einsatzkräfte zur Verfügung stand, halfen weltweit viele Freiwillige über das Internet, aus aktuellen Satellitenbildern die relevanten Geodaten für die Open Street Map zu erfassen. Diese frei zugängliche Kartensammlung (http://haiti.openstreetmap.nl) war eine Grundlage für die Koordination und den Einsatz der Hilfskräfte vor Ort. Interaction versucht mit der Haiti Aid Map (http://haiti.ngoaidmap.org) die Hilfsorganisationen bei der Verteilung der Hilfsmittel und ihrer Arbeit vor Ort zu unterstützen. Google hat zur Bewältigung des Hochwassers in Pakistan ähnliche Lösungsansätze entwickelt und bereitgestellt. Der Resource Finder (http://pakistan.resource-finder.appspot.com/?&lang=en) und der Person Finder (http://pakistan.person-finder.appspot.com) vereinfachen und beschleunigen das Finden von Hilfseinrichtungen und vermissten Personen. All diese Werkzeuge, die durchaus noch konzeptionell weiterentwickelt werden könnten, stehen uns allen über das Internet auch für künftige Katastrophenfälle zur Verfügung. Das sind beachtliche erreichte Meilensteine des Jahres 2010.

    Natürlich ist eine Aufgabe der für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe zuständigen Behörden, in regelmäßigen Abständen zu überprüfen, in wieweit moderne Informations- und Kommunikationstechnologien wertvolle Beiträge zur Aufgabenerfüllung leisten können. Die aktuellen Entwicklungen im Bereich von Open Innovation, Open Data und Open Government zeigen uns neue Perspektiven und Potentiale auf, die wir uns auch in Deutschland auf allen Ebenen genauer ansehen sollten. Zum Public Management gehört es eben auch, die Möglichkeiten des Internet und moderner Informations- und Kommunikationstechnologien zu kennen und einschätzen zu können, um zu entscheiden, wie am besten Vorsorge getroffen und im Notfall reagiert werden kann.

  • 4 Tino Schuppan // Feb 11, 2011 at 11:09

    Danke für die illustrativen Beispiele!

    Aber: Dass die IT im Rahmen von Krisenbewältigung eine wesentliche Rolle spielt und auch zukünftig weiterhin spielen wird, ist doch völlig klar, zumal es hier ein Fachforum ist.
    Es ging in meinem Beitrag vor allem darum, die Management-Herausforderungen bei Krisen aufzuzeigen und ganz generell die Zusammenhänge zum Public Management deutlich zu machen.
    Erst aufbauend auf diesen Erkenntnissen können in angemessener Weise mit einer wissenschaftlichen Analyse die vielfältigen Veränderungsdimensionen unter Nutzung verschiedener IT-Funktionen systematisch ermittelt werden. Alles andere ist “Story-Telling”.

  • 5 Johann Herzberg // Mrz 13, 2011 at 22:08

    Die Abgrenzung zwischen Krise und Katastrophe ist m.E. nicht konsistent. Wenn Krisen ausschließlich als menschengemacht verstanden werden, Katastrophen aber sowohl durch Menschen als auch durch Naturereignisse ausgelöst werden können, dann liegt eine Überschneidung der Begriffe vor. Für die Alltagssprache ist dies unproblematisch, die Wissenschaft jedoch muss mit analytisch klaren Begriffen arbeiten.

    Eine solche Abgrenzung lässt sich m.E. erreichen, wenn wir “Katastrophe” als einen Begriff verstehen, der die Wahrnehmung eines mehr oder weniger großen Kontrollverlustes bezeichnet, während der Begriff der “Krise” die Wahrnehmung eines Handlungsproblems beschreibt. Dieses Problem besteht darin, eine angemessene Reaktion auf eine eingetretene oder erwartete Katastrophe zu finden.

    Aus dieser Analyse folgt, dass wir im Public Management nur Krisen (d.h. unsere aktive Bezugnahme auf die Katastrophe) managen können, nicht jedoch die Katastrophe selbst. Krisenmanagement wäre demnach das Management von Katastrophen.(Katastrophenmanagement hingegen wäre Wahrnehmungsmanagement und würde den Einsatz von Psychologen oder Philosophen erfordern.) Wir können Naturkatastrophen, humanitäre Notlagen, Flugzeugabstürze oder Finanzmarktturbulenzen i.d.R. nicht direkt managen. Dies gelingt nur durch das Management derjenigen Organisation/staatlichen Einrichtung, die auf ein als bedrohlich wahrgenommenes Ereignis reagiert. Diese These stützt sich auf die Einsicht der Luhmannschen Systemtheorie, wonach erfolgreiche Fremdsteuerung letztlich nur durch Selbststeuerung möglich ist.

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