Gastautor: Dr. Sönke E. Schulz

„Stadt neu denken“ – so überschrieb der Kieler Oberbürgermeister Thorsten Albig kürzlich einen seiner Vorträge. Und in der Tat: Ein neues Denken in deutschen Verwaltungen, nicht nur Kommunalverwaltungen, ist längst überfällig. Doch was heißt dies konkret. Zu Recht wird von Albig angeprangert, dass die IT-Integration in Schleswig-Holstein, und nicht nur dort, längst nicht als Erfolg beschrieben werden kann. Zugleich wird aber klargestellt, dass der dringend notwendige Vereinheitlichungsprozess nicht automatisch eine Schwächung der politischen Partizipation auf kommunaler Ebene bedeuten muss. Vielmehr ist er angesichts der knappen Ressourcen möglicherweise der einzige Weg, den Kommunen, aber auch anderen staatlichen Ebene diese – politische! – Handlungsfähigkeit überhaupt zu erhalten bzw. zurückzugeben.

Wie sich dieser Prozess vollziehen kann, soll am Beispiel der IT illustriert werden. Für viele IT-Dienstleister, die „inhouse“ für ihre Eigentümer tätig sind, stellt sich wegen ihrer Größe die Frage, ob sie zukünftigen Herausforderungen weiterhin gewachsen sind. Neue technische Möglichkeiten in Form von Virtualisierungstechniken können genutzt werden, die Kleinteiligkeit der Strukturen zumindest bei Infrastrukturen, Plattformen und Standardanwendungen zu überwinden – der Bereich der Fachverfahren kann ein zweiter denklogischer Standardisierungsschritt sein. Eine „private Cloud der öffentlichen Verwaltung“, also die Bündelung von IT-Kapazitäten, der verfügbaren Hardware (nicht physisch, sondern virtuell) und von Softwarelizenzen, kombiniert mit einer zeit- und nutzungsabhängigen Abrechnung, bezogen auf alle Gemeinden eines Amtes, alle Ämter eines Kreises, alle Ministerien eines Landes oder des Bundes, bis hin zu ebenenübergreifenden Ansätzen, erscheint perspektivisch möglich.

Die IT-Zusammenarbeit (siehe dazu auch das kürzlich veröffentlichte und hier ebenfalls kommentierte ISPRAT-Whitepaper „IT-Kooperationen“) steht dabei allerdings nur exemplarisch für die vielfältigen operativen Unterstützungsleistungen, auf die eine Verwaltung zum Vollzug der Sachentscheidungen – zur eigentlichen und originären Aufgabenerfüllung – angewiesen ist. Weitere Bereiche sind die Personal- und Liegenschaftsverwaltung oder das Forderungsmanagement. Die Erkenntnis, dass Shared Service Center ein Gebot der Stunde sind und keine oder lediglich marginale Auswirkungen auf die eigentliche Aufgabenerfüllung haben, ist jedoch noch nicht allgemeiner Konsens – und dies obwohl die Differenzierung zwischen der eigentlichen Aufgabenerfüllung und Tätigkeiten, die vorgelagert, parallel oder nachgelagert diese Aufgabenerfüllung operativ unterstützen, nunmehr in der Verfassung (Art. 91c GG) zumindest für den Bereich der IT angelegt ist.

Die Diskussion um die Zulässigkeit der “IT-Mischverwaltung”, also um die Frage, ob und inwieweit IT (oder ihre Verlagerung auf Dritte bzw. die gemeinschaftliche Erbringung) sich auf die Verwaltungsentscheidung auswirkt, hat in Politik und Verwaltung sowie den Rechts- und Verwaltungswissenschaften gerade erst eingesetzt. Der Beitrag Albigs weist dabei eindeutig in die richtige Richtung! Die verfassungsrechtlich unzulässige Preisgabe von Entscheidungskompetenzen beginnt erst dort, wo den beteiligten Verwaltungsträgern eigenverantwortliche Aufgabenwahrnehmung unmöglich gemacht wird. Angesichts der Hintergründe von rechtsstaatlicher Verantwortungsklarheit und demokratienotwendiger Legitimation staatlichen Handelns sind als (unzulässige) Mischverwaltung lediglich Verwaltungstätigkeiten zu klassifizieren, bei denen die sachlichen Entscheidungen in einem irgendwie gearteten Zusammenwirken getroffen werden. Soweit sich die zuständigen Behörden nur einer gemeinsamen Struktur zur Erfüllung des verwaltungstechnischen Vollzugs bedienen, können derartige Konflikte hingegen nicht auftreten. Die Wahrnehmung dieser Funktionen – einschließlich des Aufbaus und Betriebs von IT-Infrastrukturen – wirkt sich nicht auf den Inhalt des Gesetzesvollzugs aus, so dass in diesem Kontext eine echte Kooperation nicht nur verfassungsrechtlich zulässig, sondern mit dem Ziel der Nutzung von Synergieeffekten angezeigt ist.

Festzuhalten bleibt, dass – dies macht insbesondere das Beispiel der IT deutlich – Unterstützungsleistungen Unterstützungsleistungen sind und auch als solche behandelt werden müssen. Die Sachentscheidung bleibt weitgehend unberührt, so dass Rechtspositionen, die die eigenverantwortliche Sachentscheidung zu schützen suchen, gegen eine Konsolidierung und Kooperation im unterstützenden Bereich nicht in Stellung gebracht werden können. Dies gilt für die Garantie kommunaler Selbstverwaltung ebenso wie für das Bundestaats- und das Ressortprinzip!

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