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Föderalismus und Schuldenbremse – Blockade oder Fortschritte ?

November 20th, 2012 · Keine Kommentare

Ein Überblick über die Länder der Bundesrepublik Deutschland

Autor: Dr. Volker Oerter

Sich widersprechende Meldungen über die nachhaltige Konsolidierung unserer Staatsfinanzen häufen sich. Positiv zuletzt der Bundesfinanzminister am 11. November 2012:

„Wir werden für kommendes Jahr einen Haushalt verabschieden, der bereits drei Jahre vor dem vom Grundgesetz gesetzten Zeitpunkt die Zielmarke der Schuldenbremse erreicht…“

Aber wie steht es auf der Länderseite? Sie haben keine Steuerflexibilität wie der Bund, müssen sich vielmehr originär auch um die Kommunalfinanzen sorgen. Die nachhaltige Konsolidierung könnte dort erheblich erschwert sein. Ein aktueller Überblick soll dort für mehr Klarheit sorgen. Ein erstes Resümee: Festzustellen ist eine langsam wachsende Bereitschaft auch der Politik auf Länderebene, über die Fristigkeit von Legislaturperioden hinaus tatsächlich bindende Verpflichtungen zu Einsparungen einzugehen.

Belegen lässt sich das u.a. durch Dokumente des Stabilitätsrats.

Der Stabilitätsrat ist am 24. Oktober 2012 zu seiner 6. Sitzung in Berlin zusammengetreten und hat auf Grund der vorgelegten Kennziffern und der Daten zur Haushaltsplanung keine zusätzlichen Feststellungen über Haushaltsnotlagen in den Ländern getroffen. Für diejenigen Länder, die auf Grund der Verwaltungsvereinbarungen der Überwachung durch den Stabilitätsrat unterliegen (Berlin, Bremen, Saarland, Schleswig-Holstein) hat er nach Prüfung der Sanierungsberichte festgestellt, dass auch bei anhaltend guter Einnahmeentwicklung der Sanierungspfad konsequent weiter beschritten und die Ausgabendisziplin beibehalten werden muss.

Das Institut der deutschen Wirtschaft, Köln, hat bereits im März 2011 festgestellt, dass allein Sachsen den Anforderungen der Schuldengrenze des GG hervorragend genügen könne. Der Freistaat habe seinen Haushalt konsolidiert, belege bei Schuldenstand, Haushaltsdefizit und Investitionsquote jeweils den besten Platz. Es könne sogar noch besser aussehen: Über 24 Prozent der Ausgaben für Verwaltung, Zuschüsse sowie Subventionen außerhalb der eigenen Verwaltung könne Sachsen selbst bestimmen – und dort Einsparungen relativ problemlos realisieren.

Auch Bayern sehe im Ländervergleich recht gut aus. Die Schulden betrügen nur 2.340 Euro je Einwohner. Jedoch seien die Möglichkeiten zu sparen mittelfristig geringer als in anderen Bundesländern – um wirklich etwas zu verändern, müsse Bayern seine Landesverwaltung grundsätzlich umbauen.

In den anderen Ländern sehe es jedoch weit schlechter aus. Einige Westländer wie Baden-Württemberg und Hessen hätten zwar einen niedrigeren Schuldenstand als etwa Brandenburg, Sachsen-Anhalt und Thüringen. Jedoch hätten die Ostländer etwas mehr Spielraum, um ihre Ausgaben zu reduzieren. Bei einem Blick in die Zukunft würde es in Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz kaum besser aussehen: Die Schulden seien hoch, und das Konsolidierungspotenzial sei mit 21 bis 22 Prozent der laufenden Ausgaben gering. ( vgl. auch http://www.insm.de/insm/Presse/Pressemeldungen/Schuldencheck-Bundesl-nder.html)

Kritik übt das IdW jüngst daran, dass einige Länder die Steuermehreinnahmen nicht dazu nutzten, um die Neuverschuldung zu reduzieren, sondern die Defizite in den Jahren des Übergangs bis zur Neuverschuldungsverbotsgrenze noch auszubauen: Niedersachsen, Bremen, das Saarland und Baden-Württemberg seien hier negative Beispiele, positiv dagegen wiederum Sachsen mit einem Haushaltsüberschuss von 1,7 Milliarden EURO im Jahr 2011, es folgten Bayern und Brandenburg. Berlin habe immerhin seine Mehreinnahmen konsequent zur Senkung der Neuverschuldung eingesetzt.

Für die Friedrich-Ebert-Stiftung hat Ingolf Deubel 2011 die Studie „Zukunftsinvestitionen trotz Schuldenbremse“ erstellt und kommt dort zu dem Ergebnis, dass die Länder mit hohen strukturellen Defiziten wie Bremen, Saarland, Berlin und Schleswig-Holstein sowie die neuen Länder wegen des Wegfalls der Ostförderung und des hohen Bevölkerungsrückgangs große Probleme haben werden. Auch Rheinland-Pfalz, Nordrhein-Westfalen, Hessen und Niedersachsen könnten sich im Haushalt allenfalls geringe Steigerungsraten unterhalb der Preissteigerungsrate leisten.

Die PwC-Studie „Auf dem Weg zu einer Konsolidierung der Haushalte – die Finanzsituation in den Bundesländern“ vom September 2012 bestätigt mit ihrem Länderranking, bezogen auf die Nachhaltigkeit des finanzpolitischen Kurses, tendenziell die Aussagen des IdW. Danach könnten Baden-Württemberg und Bayern ohne besondere finanzpolitische Anstrengungen die Vorgaben der Schuldenbremse erreichen und hätten dabei sogar noch finanzielle Reserven. Recht gut aufgestellt seien auch noch Sachsen und Hamburg, auch Schleswig-Holstein könne die Ziele der Schuldenbremse, wenn auch mit Anstrengungen, noch erreichen. Die anderen zehn Bundesländer könnten sich nur noch deutlich unterproportionale Ausgabesteigerungen (genannt Zuschussbedarfe) leisten. Weit abgeschlagen liegen laut PwC die Länder Saarland und Bremen.

Methodisch ist bei PwC anzumerken, dass diese von der Annahme ausgehen, der Länderfinanzausgleich werde auch nach dem Auslaufen der gegenwärtigen Regelung 2019 im Wesentlichen unverändert bleiben. Dies könnte ein besonderes, derzeit kaum einschätzbares Risiko sein. Politisch ist die Neuverhandlung des Länderfinanzausgleichs insbesondere von Bayern bereits thematisiert.

Bei den ostdeutschen Ländern ist in dieser Studie der jeweilige Bevölkerungsrückgang, der besonders starke demographische Wandel sowie das Auslaufen des Solidarpakts sowie der Konsolidierungshilfen eingearbeitet, was aktuell die Landesregierung Sachsen-Anhalts bei ihrer Strategie konsequent beachten will, z.B. beim Personalentwicklungskonzept 2011 bis 2025 (S. 6 des Dokuments).

Anzumerken ist, dass PwC, wie auch in einem nicht veröffentlichten Gutachten für das FM NRW, von Demographie-Renditen durch Alterung und Rückgang der Bevölkerung insbesondere in den Flächenländern des Ostens ausgeht. Dies führe zu einem Minder-Ausgabebedarf bei Schulen und Polizei. Politisch erscheint dies allerdings besonders schwer umsetzbar. Demgegenüber steht die von PwC bestätigte Annahme, dass die meisten Länder mit einem dramatisch ansteigenden Finanzierungsbedarf aus Versorgungs- und Zinslasten zu kämpfen haben werden. Danach sinkt allein bei Sachsen diese Quote bis 2020, selbst bei Ländern mit einem Finanzierungsüberschuss im Jahr 2011 wie Bayern und Baden-Württemberg stiegen die Versorgungsausgaben in den kommenden Jahren um rund 56 Prozent (Studie Seite 36). Mit Ausnahme der Länder Bremen und Saarland scheint nach dieser Übersicht der Konsolidierungspfad der Länder jedoch – wenn auch mühsam – erfolgversprechend.

Interessant ist es, diese und andere Studien mit aktuellen Dokumenten aus den laufenden Haushalts- und Mittelfrist-Planungen abzugleichen. Danach steht fest, dass es mittlerweile zumindest politischer Mainstream ist, sich zur Haushaltskonsolidierung, zumal im EU-Rahmen, zu bekennen. Bei einer Detailbetrachtung fallen jedoch deutliche Unterschiede auf:

Für die ostdeutschen Länder ist festzustellen, dass sie sich alle darauf einstellen, dass die Ostförderung (Sonderbedarfszuweisungen, Solidarpakt etc.) Ende des Jahrzehnts wegfallen und sie besonders vom demographischen Wandel und Bevölkerungsverlust betroffen sein werden. Die Konsequenzen daraus wurden und werden jedoch unterschiedlich getroffen, die einen haben es recht früh getan wie Sachsen, das Land hat sogar trotz hoher Zuführungen an den Generationenfonds noch politischen Gestaltungsspielraum, bezogen auf die Finanzkraft 2020, andere müssen sich mächtig ins Zeug legen, wie es Mecklenburg-Vorpommern unverändert tut, oder wie Sachsen-Anhalt seit jüngster Zeit kräftig das Ruder umlegen.

Die Schuldenbremse soll die Neuverschuldung stoppen, von Tilgung ist da nicht die Rede. Dennoch wollen die Länder Bayern, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen-Anhalt und Thüringen Schulden tilgen oder zumindest in kommenden Haushaltsjahren in die Tilgung einsteigen. Hessen wie Bremen sehen – bei unterschiedlicher Ausgangslage – ein gewaltiges Risikopotential in der wirtschaftlichen Lage und dem Zinsniveau kommender Jahre, aber auch die die Zukunftslasten aus Pensionen und Beihilfen, Hessen steht dabei unvergleichlich besser da als Bremen, welches sich in einer unveränderten Notlage befindet.

Der Gesetzgeber ist gefordert – so wird in Hamburg ein Finanzrahmengesetz in Zukunft eine Selbstbindung des Parlaments für kommende Jahre bewirken und dies auf dann doppischer Grundlage des Haushalts, so dass transparent alle Belastungen in der Planung und im Vollzug berücksichtigt werden können. Baden-Württemberg hat  zwar seine Verfassung mangels parlamentarischer Mehrheit nicht an die Anforderungen der Schuldenbremse anpassen können, jedoch die Landeshaushaltsordnung geändert und das Kabinett durch Selbstbindung auf den nötigen Paradigmenwechsel zur Nachhaltigkeit verpflichtet.

Angesichts der strukturellen Defizite greift jedoch so mancher noch zu dem wenig wirksamen und überzeugenden Mitteln wie globaler Minderausgabe oder gar einer Haushaltssperre, von Sachsen-Anhalt zum Beispiel mittlerweile als untauglich in die Requisitenkammer verbannt. Nordrhein-Westfalen mag da immer noch nicht drauf verzichten.

Als wesentliche Hemmnisse für eine wirksam greifende Konsolidierung kann ausgemacht werden, dass die bisherigen Haushaltsaufstellungsverfahren mit dem Einsammeln von Wünschen aus den Ressorts sowie die damit zusammenhängende Unantastbarkeit von Ressorthoheit ein Kernproblem sind, auflösbar durch das Top-Down-Verfahren, wie es auch der Bund praktiziert.

In einer Umfrage des Instituts für den öffentlichen Sektor (siehe Seite 15)  bei allen Haushaltsabteilungen der Länder vom Juni 2012 „Haushaltsmodernisierung in den Bundesländern – Vielfältige Reformpfade“ gaben drei Viertel der Länder an, dass – vielfach in Form eines Übergangs zu einer Top-Down-Planung – durch das Modernisierungsprojekt die Einhaltung des Budgetrahmens verbessert wurde. Das dürfte dazu beitragen, dass der konstatierte, langfristige Weg zu einer nachhaltigen Finanzpolitik auf allen staatlichen Ebenen voranschreitet und die Kommunen als bislang wahrgenommene Vorreiter nicht mehr alleine bleiben werden.

Anmerkung:

Einiges aus dem Forderungskatalog des Wirtschaftsrates der CDU ist damit umgesetzt, jedoch fehlt es insbesondere noch an strikter Verbindlichkeit (Verfassung) und sanktionierender Öffentlichkeit (Wirtschaftsrat, S. 13 f.):

z.B.

“4. Der Stabilitätsrat sollte eine aktive Koordinierungsfunktion übernehmen, d.h. dauerhaft die Haushaltspolitik aller Bundesländer kontrollieren und öffentlichkeitswirksam beurteilen! Für diese Rolle sind ihm auch Sanktionsmöglichkeiten zu erteilen.

5. Auf konsequente Aufgabenkritik, Ausgabenreduzierung und Steuervereinfachung setzen: Das sind Erfolgsfaktoren für eine nachhaltige Haushaltskonsolidierung! Dem Parlament sollte darüber jährlich ein Erfolgsbericht vorgelegt und ein Regierungsmitglied zum Beauftragten für Bürokratieabbau und Aufgabenkritik ernannt werden!

6. Einführung einer an die Bedürfnisse des Staates angepassten doppischen Buchführung zur Darstellung des Ressourcenverbrauchs!

7. Konsolidierungsbedarfe und die kurz- sowie langfristigen Folgen von Haushaltsentscheidungen gegenüber der Bevölkerung transparent machen! Elektronische Medien nutzen, um den Haushalt und seine Grenzen in der Öffentlichkeit verständlich zu machen!……“ (Studie des Wirtschaftsrates der CDU „Grenzen der Staatsverschuldung – Die Bundesländer auf dem steinigen Weg zur Schuldenbremse”

(vgl. auch Gisela Meister-Scheufelen, Die deutsche Schuldenbremse: Weg aus der permanenten Neuverschuldung, Wirtschaftsdienst 2011, S. 643 ff., dieselbe, Wirtschaftsrat , Arbeitsgruppe Staatsfinanzen, 4. Oktober 2011).

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Tags: Haushaltsmodernisierung

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