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Haushaltspolitik im Konflikt mit der Nachhaltigkeit?

September 18th, 2012 · Keine Kommentare

Die Bundesrepublik im Vorwahljahr

Autor: Volker Oerter

Jens Bullerjahn, stellvertretender Ministerpräsident und Finanzminister des Landes Sachsen-Anhalt, sagt es auf seine Art direkt und unverblümt:

Politik muss strategischer, transparenter, solidarischer und langfristiger werden.
(Speyer, Mai 2012).

Dies vor dem Hintergrund, dass sein Land in zwanzig Jahren über 20 Milliarden Euro Schulden aufgehäuft hat und er nach eigener Aussage in der Vergangenheit im Parlament selbst auch dazu beigetragen hat. Bullerjahn setzt darauf, statt mittels einer selbstmitleidigen Subventionsmentalität durch selbstbestimmtes Agieren aus der Schuldenspirale heraus zu kommen und Entscheidungsfreiheit wieder zu gewinnen.

Dazu bedarf es laut Bullerjahn eines anderen als des herkömmlichen Politikstils: eines neuen Haushaltsverfahrens mit dem so bezeichneten Top-down-Prozess, Budget-Regeln, die die Ressorts konstruktiv einbinden, eines offenen Diskussionsprozesses bereits in der konzeptionellen Phase mit den Betroffenen, z.B. mit den Kommunen durch einen Landes-Stabilitätsrat. Mit dem traditionellen Haushaltsvollzug per Haushaltssperre und globaler Minderausgabe hat er gebrochen, mehr Freiheit, aber auch mehr Verantwortung für die Ressorts, mehr Motivation, sich gemeinsam der Herausforderung zu stellen, ist seine Devise.

Mehr quälend als schwungvoll läuft seit den neunziger Jahren der Reformprozess in der Bundesrepublik – vom Tilburger Modell über das New Public Management bis zu NVS in Hessen, EPOS.NRW und MHR beim Bund. Es war lange eher ein Instrumentenstreit von Haushältern, Kameralisten gegen Doppiker als ein wirklich intensiv geführter Diskussionsprozess um die richtige Verantwortung für das eingesetzte öffentliche Geld zur Umsetzung von Politik. Auch die nach der seit Jahren zu beobachtenden Reduzierung der Lehrstühle für Public Management verbliebenen Lehrenden stritten sich mehr um die Systemkosten als um die Frage nach der Wirkungsorientierung der Verwaltung.

Wenn sich  jetzt politische Führung wie in Sachsen-Anhalt  das Thema stringent selbst zu Eigen macht, lässt das hoffen (siehe dazu auch den Vortrag von Günther Fengler, Stabsstelle Strategische Steuerung, Finanzministerium Sachsen-Anhalt auf dem Effizienten Staat 2012). Denn es wird höchste Zeit, gegen eine spürbare Stimmung anzugehen, die die Reformthemen als typisch wahrzunehmende Wellenbewegung abtun und zur gewohnten Tagesordnung übergehen möchte, weitermachen wie seit Jahren bequem und gewohnt. Sprudelnde Steuerquellen vernebeln den Blick auf die gewaltigen Risiken latenter Verschuldung durch Pensionslasten, einen Wirtschaftsabschwung infolge Finanzkrise und das mögliche Drehen an der Zinsschraube nach oben.

Die Bundesrepublik wird sich auf all ihren staatlichen Ebenen, also auch der Kommunen, nicht dem Veränderungsprozess innerhalb der EU und der Nachbarländer wie der Schweiz entziehen können, die sehr konkret den Steuerungswandel vollziehen. Die Republik Österreich geht konsequent ihren Reformweg weiter: nach der 1. Etappe 2009 ab 2013 mit der  2. Etappe Umsetzung der vier Grundsätze – Wirkungsorientierung inklusive Gender-Budgeting, Transparenz und Effizienz und möglichst getreue Darstellung der Lage des Bundes – durch das Bundesbudget 2013. So wird es ressortübergreifende Globalbudgets geben, der Mitteleinsatz wird wirkungsorientiert gesteuert bis in die nachgeordneten Dienststellen und das Veranschlagungs- und Rechnungssystem folgerichtig angepasst. Dabei arbeitet Österreich nach dem Grundsatz „Hosenträger und Gürtel“ (Dr. Gerhard Steger,Leiter der Budgetsektion im österreichischen Bundesministerium für Finanzen ):  mit dem verpflichtendem Finanzrahmen und Globalbudget, darin  verlockenden Anreizen für die Ressorts zum Sparen einerseits und einer weitgehend an Deutschland orientierten Schuldenbremse andererseits. Und all dies auf der Grundlage eines parteiübergreifenden Konsenses im Nationalrat, dem Parlament.

Aus der Schweiz, insbesondere von der kantonalen Ebene kamen die Impulse nach Österreich, von Österreich wurde dies benchmark-fähig in die OECD, aber vor allem in die EU transportiert. Vergleiche die Regelungen zum Six-Pack innerhalb des Fiskal-Rahmens, die auch für das Mitgliedsland Bundesrepublik gelten werden.

Wie zögerlich dagegen in der Bundesrepublik agiert wird, zeigen beispielhaft der Stillstand bei der Modernisierung des Haushalts- und Rechnungswesens (MHR) beim Bund, aber auch die kritischen Fragen zum Projekt EPOS.NRW des Landesrechnungshofs NRW (LRH NRW) in seinem Jahresbericht 2012.

Zwar stellt der LRH NRW das Projekt nicht in Gänze in Frage, merkt jedoch kritisch an, dass die praktische Steuerungsfähigkeit verbesserungsbedürftig sei, den noch zu definierenden Erfordernissen des Parlaments zu entsprechen habe, Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit nicht durch überzogene Ressort-Egoismen in Frage gestellt werden dürften, letztlich müsse alles erst einmal durch einen Praxistest erprobt werden. Eine Fortführung des Projekts dürfe sodann erst erfolgen, wenn es nach einer gründlichen Umsetzungskontrolle und ergebnisoffenen Gesamtevaluation dafür eine tragfähige Entscheidungsgrundlage gebe. Das FM hat neben detaillierten Einzelstellungnahmen auf eine anstehende Grundsatzentscheidung zum Projekt EPOS.NRW hingewiesen.

Aus diesem Für und Wider scheint zumindest ein beiderseitiger Zweifel durch, ob der durch Kabinettbeschluss von 2006 im Einvernehmen mit dem Landtag NRW eingeschlagene Weg zur Neuen Steuerung richtig, also lohnend ist, also weiter gegangen werden soll. Der vergleichsweise dezente Hinweis des LRH NRW auf Partikularinteressen der Ressorts lässt durchscheinen, wo auch bei diesem Projekt gleichsam klassische Konfliktlinien liegen, die nur durch die politische Führung aufgebrochen werden könnten.

Der politische Mehrwert dieser neuen Steuerung ist – offenkundig – trotz allen Leidensdrucks keineswegs „herrschende Meinung“ in der Politik. Dabei ist der Handlungsdruck noch nie so offenbar gewesen, seitdem erste Länder auf der Grundlage transparenter Statistik ihre Perspektiven erkennen können: Hessen wird trotz vollständiger Stellenanpassung an den demographischen Wandel um minus 12,9 Prozent gleich 15.600 Stellen im Jahr 2050 gegenüber 2010 die Belastungen durch steigende Versorgungs- und Beihilfeausgaben nicht ausgleichen können. Das Delta im Jahre 2050 beträgt 4,26 Mrd. EURO. Und trotz sinkender Nettokreditaufnahme hält der Eigenkapitalverzehr in Hessen an.

Erfreulich ist hingegen, dass die Reformen der kommunalen Haushaltssteuerung ein bislang nicht im Fokus der Aufmerksamkeit stehendes Handlungsfeld stärker bewusst gemacht haben: das der Beteiligungssteuerung ausgegliederter Betriebe und Einheiten. Die bundesweit recht weit verbreitete Doppik in den Kommunalhaushalten kann auf Dauer die Einführung des kommunalen Konzern- bzw. Gesamtabschlusses nicht ausklammern. Dies führt dort dann auch zur zwingend erforderlichen Transparenz über Risiken und Chancen der Ausgliederung, insbesondere bei Teil-Privatisierungen und dort wiederum zu einer sinnvollen Diskussion  über die derzeit wieder intensiv geführte Diskussion über Reprivatisierungen.

Viele Gemeinden sind Vorreiter gewesen bei der Einführung eines Public Corporate Governance Kodex (PCGK), vereinzelt sind Länder gefolgt und im Juli 2009 der Bund. Laut Prof. Dr. Gunnar Schwarting vom Städtetag Rheinland-Pfalz,  ist quantitativ die Steuerung kommunaler Unternehmen am bedeutsamsten: 90 Prozent der öffentlichen Fonds, Einrichtungen und Unternehmen entfallen auf die örtliche Ebene, davon zwei Drittel in privater Rechtsform. Es dürfte auf der Hand liegen, dass hier Potential zur Verbesserung der Steuerung im Sinne von transparenter Wirkungsorientierung liegt, was den reinen Fiskalaspekt weit übersteigt. Umso erstaunlicher, dass nach weit verbreiteter Erkenntnis Politik sich selten systematisch mit der Beteiligungsteuerung befasst. Schon der befürchtete Streit mit den Fachdezernaten, den Fachpolitikern bzw. den Ressorts auf Ministerialebene veranlasst viele, dies Thema erst gar nicht anzufassen. Dabei müsste es gerade im Interesse der Fachpolitiken liegen, sich selbst zu vergewissern, ob der politische Erfolg, die zitierte Wirkung, besser durch Beteiligung oder durch konzentrierte Direktsteuerung erreicht wird, und dies dem Parlament, den Räten auf diese Art zu vermitteln. Ein umfassendes Beteiligungsmanagement als Teil der wirkungsorientierten Steuerung könnte das leisten.

Zurück zu Jens Bullerjahn. Er und sein Amtschef Heiko Geue stellen zu Recht fest – „kaum etwas ist schwieriger als Politik ohne Schulden zu machen.“ (Berliner Republik, 2011). Das Ventil der Neuverschuldung ist jedoch verfassungsfest verstopft.

Ein weiter so wie bisher geht nicht, die Schuldenabbau-Uhr tickt. Es ist zu wünschen, dass die Einsicht in die Notwendigkeit, umzusteuern politischer Konsens auf allen Ebenen wird und zwar nicht nur in den jährlichen Haushaltsreden, sondern vor allem im täglichen Umgang mit den Ressourcen.

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Tags: Haushaltsmodernisierung

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